Odpowiedzialność odszkodowawcza UE

Może się zdarzyć, że działanie lub zaniechanie instytucji Unii Europejskiej lub jej funkcjonariusza spowoduje wystąpienie szkody.

W takim wypadku istnieje możliwość dochodzenia od Unii odszkodowania na zasadach określonych przez TFUE oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Odpowiedzialność umowna i pozaumowna

Po pierwsze, odpowiedzialność UE może być umowna lub pozaumowna. Umowna wnika oczywiście z umowy zawartej przez UE i wówczas to umowa regulować będzie zasady odpowiedzialności. Dlatego też obiektem naszego zainteresowania uczynimy przede wszystkim odpowiedzialność pozaumowną, jako że została ona abstrakcyjnie uregulowana przez prawo UE.

Artykuł 340 TFUE, w akapicie drugim, zawiera następującą regulację: „W dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.”

Dochodzenie odpowiedzialności od UE nie jest jednak proste, głównie ze względu na nieprecyzyjność pojęć oraz brak ich definicji w prawie UE.

Ogólne warunki dochodzenia odpowiedzialności

Szkoda może być wynikiem działania lub zaniechania (wydania lub niewydania aktu prawnego), w tym ostatnim przypadku należy jednak dokładnie określić źródło i treść obowiązku, który nie został dopełniony.

Zawsze jednak owe działanie lub zaniechanie musi być niezgodne z prawem, oczywiście z prawem unijnym (o rodzajach prawa i aktach Unii można przeczytać w jednym z moich poprzednich artykułów). Prawo UE nie przewiduje możliwości dochodzenia odpowiedzialności za czyn, który co prawda wyrządził szkodę, ale był zgodny z prawem.

Co to znaczy niezgodny z prawem? Chodzi tu o niezgodność z normą nadrzędną, a więc z prawem pierwotnym oraz z zasadami ogólnymi prawa (np. zasada proporcjonalności, pewność prawa, ochrona uzasadnionych oczekiwań).

Może to być również niezgodność w ramach prawa wtórnego, a więc np. niezgodność regulacji z inną regulacją, w praktyce zazwyczaj mającą charakter bardziej ogólny lub będącą po prostu „ważniejszą”. Jeśli chodzi o ten ostatni rodzaj niezgodności, jest on dosyć niejasny i nie zostały zdefiniowane żadne jego kryteria, ETS każdorazowo decydować będzie, czy istnieje taki stosunek nadrzędności i czy doszło do naruszenia prawa.

Oczywiście, zawsze należy wykazać szkodę (może to być zarówno rzeczywista strata jak i utracone korzyści, choć w drugim przypadku trudniej będzie o odszkodowanie) oraz bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między czynem a szkodą.

Szkody wyrządzone przez instytucje UE

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucji UE jest 7, mianowicie: Parlament Europejski, Rada Europejska, Rada UE, Komisja Europejska, Trybunał Sprawiedliwości UE, Europejski Bank Centralny oraz Trybunał Obrachunkowy.

TFUE stanowi, że Unia ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na takich samych zasadach jak Państwa Członkowskie. I tak ETS, w orzeczeniu „Brasseriedupêcheur” określił trzy przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla dochodzenia odszkodowania od Państwa Członkowskiego, które zostały, już konkretnie, w odniesieniu do odpowiedzialności odszkodowawczej UE, uzupełnione poprzez zróżnicowanie drugiej przesłanki w przypadku aktów dyskrecjonalnych i niedyskrecjonalnych w orzeczeniu „CEVA”:

Naruszona norma prawna musi mieć na celu przyznanie jednostce jakiegoś uprawnienia;
Naruszenie prawa musi być istotne. Stwierdzenie istotności naruszenia zależy od tego, czy akt ma charakter dyskrecjonalny, czy nie, o czym decyduje zakres swobodnego uznania, przysługujący instytucji przy wydaniu aktu.

Jeśli swobodne uznanie ma duży zakres, wówczas przekroczenie granic tego uznania musi być „oczywiste i poważne”, natomiast gdy instytucji nie przysługuje w ogóle swobodne uznanie albo ma ono ograniczony zakres, wystarczające będzie jakiekolwiek naruszenie prawa.
Bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między czynem a szkodą, wspomniany wyżej.

Szkody wyrządzone przez pracowników UE

Przy dochodzeniu odpowiedzialności za szkodę w tym przypadku należy przede wszystkim mieć na uwadze, że szkoda musi zostać wyrządzona „przy wykonywaniu funkcji”.

Do tego pojęcia, niezdefiniowanego w prawie UE, TSUE odniósł się niewiele razy. I tak z orzeczenia „Sayag kontra Leduc”, którego teza powtórzona została w orzeczeniu w sprawie „Jamal Ouariachi kontra Komisja” wynika, że UE nie jest skora do ponoszenia odpowiedzialności za akty swoich pracowników. Będzie tak tylko w przypadku „tych aktów jej funkcjonariuszy które, ze względu na wewnętrzny i bezpośredni związek, są koniecznym przedłużeniem zadań powierzonych instytucjom”.

Jeśli uda nam się natrafić na tego typu akt pracownika UE to w takim wypadku Unia odpowiada za szkodę i stosować będziemy taką samą procedurę jak w przypadku szkód wyrządzonych przez instytucje UE.

Jeżeli działanie pracownika Unii nie mieści się w tych granicach, wydawałoby się, że można dochodzić naprawienia szkody na zasadach ogólnych, tak jak w przypadku jakiejkolwiek osoby, która wyrządziła nam szkodę. Pojawia się tu jednak problem wynikający z art. 11 Protokołu w Sprawie Przywilejów i Immunitetów UE, gdyż zgodnie z nim „na terytorium każdego Państwa Członkowskiego” urzędnicy i pracownicy UE „korzystają z immunitetu jurysdykcyjnego co do dokonanych przez nich czynności służbowych”.

Jeśli chodzi o definicję czynności służbowych, nie wiadomo dokładnie, co się w niej mieści, pojęcie to na pewno zawiera w sobie „wykonywanie funkcji” z art. 340 TFUE, ale jest ono szersze. Wobec tego możemy dochodzić odpowiedzialności tylko w przypadku, gdy czynność nie mieści się w granicach owych „czynności służbowych”.

Zgodnie z akapitem 4 art. 340 TFUE to, w jaki sposób Unia „rozliczy się” później ze swoimi pracownikami za wyrządzone przez nich szkody, a więc zasady odpowiedzialności osobistej funkcjonariuszy, określają „przepisy regulaminu pracowniczego lub mające zastosowanie warunki zatrudnienia”. Tu również pojawi się jednak kwestia art.11 wspomnianego wyżej Protokołu.

Do kogo i w jakim terminie?

Zgodnie z art. 268 TFUE, to Trybunał Sprawiedliwości orzeka w sporach opisanych w art. 340. Ze względu na dwuinstancyjną strukturę TSUE, skargę należy złożyć, zgodnie z art. 256 TFUE, do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu.

Zgodnie z art. 46 Protokołu Ustanawiającego Statut TSUE, termin na wniesienie skargi wynosi 5 lat od wystąpienia zdarzenia powodującego szkodę.