Skarga na naruszenie zobowiązań wynikających z prawa UE

Prawo unijne nakłada na Państwa Członkowskie pewne zobowiązania. W przypadku niewykonania tych zobowiązań Unia, a dokładnie Komisja Europejska, a także inne Państwo Członkowskie mogą uciec się do mechanizmu opisanego odpowiednio w art. 258 lub 259 TFUE. Skargę, wnoszoną do TSUE na podstawie tych artykułów, nazywa się skargą na naruszenie zobowiązań wynikających z prawa UE przez Państwo Członkowskie.

Charakter i zakres skargi

Skarga z art. 258/259 ma na celu zmuszenie, czy raczej zmobilizowanie Państwa do wykonania zobowiązania, a także zapewnienie jednolitego stosowania prawa UE, nie jest ona jednak narzędziem ochrony praw jednostek. Jest to więc skarga o charakterze obiektywnym.

Zakresem skargi objęte są zarówno działania jak i zaniechania Państw Członkowskich, które naruszają zobowiązania płynące z prawa pierwotnego lub wtórnego UE, przy czym „państwo” należy rozumieć szeroko, jako każdą „emanację” państwa, podobnie jak w przypadku bezpośredniej skuteczności unijnych przepisów. Z orzeczenia w sprawie C-209/89 Komisja przeciwko Włochom wynika, że postępowanie może zostać wszczęte niezależnie od wagi i częstotliwości naruszenia.

Wniesieniem skargi może skutkować np. przyjęcie lub utrzymanie w prawie krajowym przepisów niezgodnych z prawem unijnym, nieprzyjęcie przepisów mających wykonać rozporządzenie czy uchybienia związane z wdrażaniem dyrektyw (brak działań lub niekompletna czy nieterminowa implementacja), ale także niepodejmowanie działań mających zapewnić skuteczność przepisów unijnych, błędy w stosowaniu prawa UE czy przeprowadzanie nieprawidłowej wykładni unijnych przepisów. W praktyce najczęstszym powodem wniesienia skargi będą naruszenia w ramach implementacji dyrektyw. Skargi nie można wnieść w przypadku określonych uchybień, wskazanych przez TFUE m.in. w art. 108 ust. 2, 126 ust. 10 czy 348. Na mocy art. 275 TFUE Trybunał nie jest również właściwy w przypadku naruszeń zobowiązań dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Etap wstępny i etap działań formalnych

Gdy do Komisji dotrze informacja o tym, że Państwo Członkowskie dopuściło się naruszenia prawa unijnego, nie może ona od razu wnieść skargi do TSUE, podobnie inne Państwo Członkowskie jest obowiązane wnieść sprawę najpierw do Komisji. Niezależnie od tego, czy Komisja dowie się o naruszeniu sama, czy od innego państwa, powinna najpierw poinformować państwo o dokonanym przez nie naruszeniu i umożliwić mu zajęcie stanowiska (w przypadku wniesienia sprawy przez inne Państwo Członkowskie, Komisja powinna wysłuchać uwag obu państw) oraz spróbować osiągnąć ugodę i skłonić państwo do wykonania zobowiązania – jest to etap wstępny.

Jeśli działania na etapie wstępnym nie powiodą się, Komisja przechodzi do etapu działań formalnych, w ramach którego wystosowuje do państwa, które dopuściło się uchybienia oficjalne pismo ostrzegawcze, w którym wzywa do usunięcia naruszenia. Jeśli Państwo zignoruje to pismo lub nie podejmie żadnych działań w rozsądnym terminie, Komisja może sformułować uzasadnioną opinię, która zawierać będzie szczegółowe wskazanie naruszenia, uzasadnienie oraz termin na wykonanie zobowiązania. Istotne jest, że Komisja może, ale nie musi wydać opinii, może więc zrezygnować z dalszych działań przeciwko państwu. Jeśli jednak Komisja w ciągu trzech miesięcy nie wyda opinii w sprawie wniesionej na podstawie art. 259 TFUE Państwo, które uruchomiło całą procedurę może wystąpić ze skargą do TSUE.

Postępowanie przed Trybunałem

Jeśli etap działań formalnych nie przyniósł wykonania zobowiązania przez dane państwo, następnym krokiem jest wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości. Może ją wnieść Państwo Członkowskie niezależnie od tego, czy Komisja wydała opinię czy nie, natomiast Komisja może oprzeć skargę tylko na podstawie swojej uzasadnionej opinii; co więcej, nie może zmieniać ani rozszerzać zawartych w niej zarzutów, gdyż naruszyłoby to prawo państwa do obrony.

Państwa powołują się na różne okoliczności, aby uniknąć odpowiedzialności za naruszenie zobowiązania. Trybunał nie zawsze je uwzględnia, ale w zależności od stanu faktycznego może uznać, że istotnie, uzasadniają one wyłączenie odpowiedzialności państwa. Niektóre z nich to: siła wyższa (Trybunał nie traktuje jako siły wyższej niemożliwości wykonania zobowiązania wynikającej z systemu prawnego Państwa Członkowskiego), brak właściwego uzasadnienia opinii Komisji, bezprawność niewykonanego środka unijnego (choć zdaniem Trybunału nieważność środka nie powinna być dochodzona w ramach tego postępowania) czy odrzucany przez TSUE argument braku wzajemności ze strony innych Państw Członkowskich.

Wyrok wydany przez TSUE ma charakter deklaratoryjny – stwierdza naruszenie przez państwo zobowiązania. W takiej sytuacji, z art. 260 TFUE wynika dla państwa obowiązek podjęcia środków, „które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału”, a więc wykonania zobowiązania, któremu państwo wcześniej uchybiło. Zgodnie z orzeczeniem w sprawie C-328/90 Komisja przeciwko Grecji, odpowiednie działania muszą być „podjęte natychmiast i zakończone w możliwie najkrótszym terminie”.

Niewykonanie zobowiązania mimo orzeczenia sądu

TFUE przewiduje sytuację, w której mimo zasady poszanowania orzeczeń sądowych Państwo Członkowskie nie wykona wyroku Trybunału, czyli nie usunie naruszenia. W takim wypadku, Komisja może, po uprzednim wysłuchaniu państwa, wnieść sprawę do Trybunału, wskazując przy tym wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej, które jej zdaniem powinno zapłacić Państwo Członkowskie. O nałożeniu tych sankcji decyduje jednak dopiero wyrok Trybunału, jeśli oczywiście stwierdzi on, że Państwo Członkowskie rzeczywiście nie wykonało wyroku. Tak jak w przypadku wydania opinii na etapie działań formalnych, tak i tutaj Komisja ma swobodę wniesienia lub nie sprawy do Trybunału, natomiast określona w skardze sankcja i jej wysokość nie jest dla Trybunału wiążąca.

Możliwość nałożenia sankcji pieniężnych, a więc wywarcia na państwie nacisku ekonomicznego, jest istotna z punktu widzenia zapewnienia prawu unijnemu skuteczności. Wątpliwości dotyczyły jednak kwestii, czy na państwo nałożyć można obie sankcje równocześnie, czy należy dokonać miedzy nimi wyboru. Rozwiał je Trybunał w orzeczeniu w sprawie C-304/02 Komisja przeciwko Francji. Celem nałożenia okresowej kary pieniężnej jest przymuszenie państwa do jak najszybszego wykonania wyroku, podczas gdy ryczałt wiąże się z oceną wystąpienia skutków niewykonania zobowiązania dla interesów prywatnych i interesu publicznego, gdy państwo przez długi czas nie wykonuje wyroku. Sankcje te służą realizacji tego samego celu (usunięciu naruszenia zobowiązania), nie wypełniają jednak tego samego zadania, dlatego możliwe jest nałożenie obu z nich jednocześnie.