Jak Unia Europejska działa na arenie międzynarodowej?

Jedną z najważniejszych zmian wprowadzonych przez Traktat Lizboński było zwięzłe stwierdzenie „Unia ma osobowość prawną.”, które odnaleźć można w art. 47 TUE. Konstatacja o osobowości prawnej „Wspólnoty” pojawiła się co prawda zarówno w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (art. 6), jak i Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (art. 210), a Trybunał wyprowadzał z niej liczne wnioski (choćby w orzeczeniu w sprawie Costa przeciwko Enel), wątpliwości dotyczące charakteru prawnego Unii Europejskiej rozwiał jednak dopiero Traktat z 2007 roku. Jakie możliwości daje Unii posiadanie międzynarodowej osobowości prawnej?

Czym jest międzynarodowa osobowość prawna?

Zgodnie z prawem międzynarodowym publicznym, podmiotowość ma w przypadku organizacji międzynarodowych charakter wtórny (ponieważ o powstaniu organizacji i jej osobowości prawnej decydują państwa) oraz ograniczony (ze względu na zakres przyznanych kompetencji oraz określone cele organizacji).

Decyzja państw o przyznaniu Unii międzynarodowej osobowości prawnej oznacza wyposażenie jej w trzy przymioty podmiotowości, a mianowicie:

• ius tractatuum/contrahendi (prawo do zawierania umów międzynarodowych) – kwestię tę reguluje Tytuł V części V TFUE
• ius legationis (bierne – zdolność do przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych innych podmiotów prawa międzynarodowego oraz czynne – zdolność do wysyłania własnych przedstawicieli)
• ius standii (bierne – zdolność do bycia pozywanym przed międzynarodowymi sądami i trybunałami, ponoszenia odpowiedzialności międzynarodowej oraz czynne – zdolność do pozywania i składania skarg przed międzynarodowymi sądami i trybunałami)

Do innych możliwości płynących z międzynarodowej osobowości prawnej zaliczyć można zdolność do członkostwa w organizacjach międzynarodowych (Unia jest członkiem WTO i FAO, często również występuje w innych organizacjach w roli obserwatora), prawo korzystania z międzynarodowych immunitetów i przywilejów (wynika to z art. 343 TFUE oraz Protokołu nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej) czy możliwość stosowania międzynarodowych środków represji (nakładanie sankcji przewidzianych m.in. w art. 75 i 215 TFUE).

Fakt, że Unia ma osobowość prawną nie oznacza rozszerzenia jej kompetencji, co Państwa Członkowskie potwierdziły w Deklaracji nr 24 dołączonej do Traktatu z Lizbony (mimo, że deklaracja nie jest dla Państw wiążąca).

Kto reprezentuje UE?

Od reprezentacji Unii odróżnić należy reprezentację poszczególnych instytucji unijnych wobec innych instytucji oraz na arenie międzynarodowej, za tę bowiem odpowiedzialni są przewodniczący (w przypadku Parlamentu, Rady Europejskiej i Komisji), prezes (w przypadku TSUE, EBC i Trybunału Obrachunkowego), czy państwo sprawujące prezydencję w Radzie UE.

Reprezentacja Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych wiąże się z osobą wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, którym jeszcze do końca października jest Catherine Ashton, a którą na tym stanowisku zastąpi Federica Mogherini. Wysokiemu przedstawicielowi podlega cała reprezentacja Unii, a więc jej delegatury w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych.

Wysoki przedstawiciel, wybierany przez Radę Europejską, steruje unijną polityką zagraniczną, przyczynia się do opracowania tej polityki, koordynuje jej środki, przewodniczy comiesięcznym spotkaniom ministrów ds. spraw zagranicznych Państw Członkowskich, reprezentuje Unię na międzynarodowych forach, np. w ONZ oraz stoi na czele Europejskiej Agencji Obrony i Instytutu UE Studiów nad Bezpieczeństwem. Uczestniczy też w pracach Rady Europejskiej oraz jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej.

Reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zapewnia również (na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości) przewodniczący Rady Europejskiej, nie naruszając uprawnień wysokiego przedstawiciela. W sprawach innych niż wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz z wyłączeniem przypadków przewidzianych w Traktatach, zewnętrzną reprezentację UE zapewnia Komisja.

Jak UE zawiera umowy międzynarodowe?

Początkowo Traktaty nie przewidywały kompetencji Unii do zawierania umów międzynarodowych. Wykształciła się jednak tzw. doktryna paralelizmu, zgodnie z którą każdej kompetencji wewnętrznej Unii powinna odpowiadać kompetencja zewnętrzna. Doktrynie tej Trybunał przyznał słuszność najpierw w orzeczeniu ERTA, następnie w orzeczeniach North-East Atlantic Fisheries Convention oraz Inland Waterway Vessels. Prawdziwym przełomem było jednak pojawienie się tytułu V części V TFUE zatytułowanego „Umowy międzynarodowe”, który nie tylko wprost przyznaje Unii możliwość zawierania umów z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, ale również określa warunki oraz procedurę zawierania tych umów.

Oczywiście Unia nie może zawierać umów międzynarodowych (nota bene wiążących Państwa Członkowskie) dotyczących jakiejkolwiek materii i niezależnie od okoliczności. UE może zawrzeć umowę jedynie wtedy, gdy przewidują to Traktaty, jest to konieczne do osiągnięcia jednego z unijnych celów, gdy wiążący akt prawa unijnego przewiduje zawarcie takiej umowy albo gdy może to wpłynąć na wspólne zasady lub ich zakres.

Zgodnie z art. 218, to Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisania umowy międzynarodowej i zawiera umowy. Komisja przedstawia Radzie zalecenia i prowadzi negocjacje przy współpracy z państwami członkowskimi. Ich włączenie do procesu zależy od dziedziny, której dotyczy umowa: jeśli jest to dziedzina, w której UE ma wyłączną kompetencję, Komisja sama prowadzi negocjacje, ale krajowi eksperci są włączeni do prac Komisji w ramach komitetów specjalnych, a jeśli umowa dotyczy dziedziny objętej kompetencją dzieloną, negocjacje prowadzone są przez Komisję i ekspertów krajowych.

Co do Parlamentu, Rada musi się z nim skonsultować przed podjęciem każdej decyzji o zawarciu umowy, a w określonych przypadkach PE musi nawet wyrazić zgodę na podjęcie takiej decyzji (m.in. w przypadku układów stowarzyszeniowych oraz umów o istotnych konsekwencjach dla budżetu Unii). Parlament nie musi jednak zostać skonsultowany nawet w przypadku umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W przypadku wątpliwości co do zgodności przewidywanej umowy z Traktatami Rada, Parlament, Komisja lub Państwo Członkowskie mogą wystąpić do Trybunału o stwierdzenie takiej zgodności. Opinia negatywna uniemożliwia wejście w życie umowy, chyba że dojdzie do usunięcia stanu niezgodności przez zmianę umowy lub Traktatów.

Rada podejmuje decyzję, co do zasady, większością kwalifikowaną, TFUE stawia jednak wymóg jednomyślności dla niektórych umów, np. dotyczących dziedzin, w których dla podjęcia aktu prawa unijnego wymagana jest jednomyślność, a także dla układów stowarzyszeniowych. Zawarta umowa, w chwili ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym UE, staje się częścią prawa wtórnego i może, na określonych zasadach, być bezpośrednio skuteczna.