Wymogi formalne decyzji administracyjnych

W codziennym życiu, znacznie częściej od kontaktu z postępowaniami sądowymi, mamy do czynienia z różnorakimi procedurami prowadzonymi przez, używając nazwy potocznej, urzędy, którymi tak naprawdę są odpowiednie organy administracji publicznej.

Przeważająca część tych procedur przed urzędami, które noszą nazwę postępowań administracyjnych, regulowana jest przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 104 tej ustawy, zazwyczaj kończy się poprzez wydanie przez organ merytorycznego orzeczenia w formie decyzji administracyjnej.

Definicja decyzji administracyjnej

Ani powyższy kodeks, ani żaden inny akt prawny, nie zawiera definicji decyzji administracyjnej. Powyższy przepis przewiduje jedynie, iż jeśli bardziej szczegółowe przepisy nie stanowią inaczej (zarówno przepisy tego kodeksu jak i innych aktów powszechnie obowiązującego prawa), to każdy organ, kończąc postępowanie wydaje właśnie decyzję.

Dlatego też od razu widać, iż orzeczenie to jest aktem administracyjnym, które zawsze kończy dane postępowanie, a więc rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (w całości bądź w części). Decyzje są więc administracyjnymi odpowiednikami wyroków sądowych, którymi z kolei sądy rozstrzygają merytorycznie sprawy.

W doktrynie prawa administracyjnego, powstało do tej pory kilka definicji tego orzeczenia.

Powszechnie jednak przyjęta i najlepiej oddającą jego charakter prawny jest definicja, która stanowi, iż decyzje są to władcze, jednostronne przejawy woli organów administracyjnych, w postaci aktów o charakterze zewnętrznym i zindywidualizowanym, kończące postępowanie poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Definicja ta oznacza więc, iż zawsze decyzja jest orzeczeniem organu skierowanym do konkretnej osoby (a więc strony postępowania administracyjnego) – nigdy bowiem decyzje nie mogą być, tak jak akty prawa, wydane po prostu do ogółu społeczeństwa.

Decyzje służą bowiem, poprzez dokonanie aktu stosowania prawa, do kształtowania sytuacji administracyjnoprawnej konkretnej osoby, która występuje jako strona w procedurze przed organem. Oznacza to więc, iż decyzja jest w istocie oświadczeniem woli organu, jednakże nie podlega ogólnym przepisom kodeksu cywilnego, znajdującym się w części ogólnej tej ustawy, które regulują problematykę czynności prawnych i oświadczeń woli.

Forma wydania decyzji administracyjnej

Jak więc zostało to powiedziane, decyzja jest aktem stosowania prawa, w wyniku którego organ rozstrzyga nasz problem prawny. Zanim przejdziemy do omówienia elementów, jakie każda decyzja powinna zawierać, zastanowić się wpierw należy w jakiej formie winna być ona wydana.

Przepisy kodeksu nie posługują się bowiem pojęciem aktu, a więc przepisy art. 104 – 113 k.p.a. wcale nie przesądzają w jakiej formie musi być ona wydana. W tej jednak sytuacji, zastosować należy przepis art. 14 k.p.a. Zgodnie z nim, sprawy administracyjne powinny być załatwiane w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego.

Natomiast forma ustna jest dopuszczalna jedynie wtedy, kiedy przemawia za tym interes strony i prawo tego nie zabrania.

Pomimo tego przepisu, nadal niejasnym pozostawać może, czy wydanie decyzji administracyjnej w formie ustnej jest ważne i skuteczne. Przepis art. 107 k.p.a. zawiera bowiem zestawienie elementów, które każda decyzja musi zawierać.

W przypadku decyzji ustnych niektóre z nich wręcz nie mogą być dochowane (nie da się bowiem np. podpisać takiego orzeczenia). W tym przypadku, z pomocą przychodzi jednak orzecznictwo sądowe. Zgodnie bowiem z uchwałą 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego1: ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.), który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji.

A więc organ może decyzję wydać ustnie, ale i tak powinien później sporządzić odpowiedni dokument, który musi zostać włączony do akt sprawy.

Elementy decyzji administracyjnej – ogólne informacje

Wspominany już tutaj art. 107 k.p.a. zawiera wyliczenie elementów, które decyzja musi zawierać by była poprawna. Przepis ten jest jednak przepisem ogólnym, dlatego też inne przepisy, zawarte w ustawach regulujących bardziej szczegółowe postępowania, mogą zawierać różne dodatkowe elementy, które decyzje kończące tamte szczególne postępowania muszą dodatkowo zawierać. Jednakże elementy z art. 107 k.p.a. odnoszą się do wszystkich decyzji administracyjnych.

W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie pojawiał się problem czy wszystkie elementy wymienione w tym przepisie maja równą sobie wagę, a więc czy brak każdego z nich automatycznie oznacza, iż decyzja jest wydana niezgodnie z prawem a więc jest nieważna.

Po długich sporach, wypracowano ostatecznie stanowisko i podzielono, wymienione w art. 107 elementy decyzji, na tzw. elementy konstytutywne i pozostałe. Brak któregokolwiek z tych pierwszych oznacza, iż decyzja ta jest bezwzględnie nieważna2.

Zauważyć jednak należy, iż w postępowaniu administracyjnym brak jest instytucji automatycznej nieważności decyzji, z mocy samego prawa. Oznacza to, iż w przypadku gdy otrzymamy decyzję pozbawioną któregokolwiek z 4 konstytutywnych jej elementów, należy albo wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, podając iż decyzja jest nieważna albo w przypadku gdy otrzymaliśmy decyzję ostateczną, od której nie przysługuje nam już odwołanie do organu wyższego stopnia, wszcząć osobne postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, uregulowane art. 154 – 158 k.p.a. Natomiast w drugim przypadku oznacza, iż decyzja co prawda jest wadliwa, jednakże jest ważna i obowiązuje3.

Elementy decyzji administracyjnej

Elementami konstytutywnymi są więc:

• Oznaczenie organu administracji publicznej (jak zauważono w piśmiennictwie, oznaczenie organu, chociaż powinno być dokonane w tzw. części nagłówkowej decyzji, to jednakże wystarczające jest, iż np. dokonane będzie w postaci pieczęci pod podpisem osoby ją wydającej);
• Oznaczenie strony (lub stron) poprzez podanie jej imienia i nazwiska lub nazwy, oraz ewentualnie innych danych, jak np. numer PESEL czy NIP;
• Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, czyli ustalenie konsekwencji prawnych dla strony postępowania zastosowania przez organ odpowiednich przepisów prawa;
• Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji wraz z podaniem imienia i nazwiska lub stanowiska służbowego. Podpis musi być złożony własnoręcznie – nie wolno więc stosować tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią jego wzoru. Podpis ten nie musi być jednak czytelny. Natomiast w przypadku decyzji wydanych przez organy kolegialne, podpis muszą złożyć wszyscy jego członkowie.

Oprócz powyższych, decyzja powinna zawierać również:

• Datę jej wydania (datą wydania jest albo data sporządzenia na piśmie decyzji zawierającej wszystkie składniki albo dzień ogłoszenia jej ustnie4 );
• Powołanie podstawy prawnej, a więc przytoczenie tych przepisów prawa, na których brzmieniu organ się oparł wydając swoją decyzję – chodzi tutaj jednak nie o wszystkie przepisy, ale te, które do rozstrzygnięcia sprawy miały znaczenie kluczowe;
• Uzasadnienie faktyczne i prawne, czyli dokonany przez organ opis sytuacji i zastosowanych przepisów prawa, które doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia.Należy pamiętać, iż skoro uzasadnienie faktycznie i prawne jest wprost uznane za element decyzji, to również na jego podstawie można zaskarżyć decyzję do sądu5.

  Zgodnie z § 3 art. 107 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

  W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi jasno i wyraźnie zająć stanowisko co materiału dowodowego i uzasadnić dlaczego wydał rozstrzygnięcie w takim, a nie innym kształcie.

  Należy jednak zaznaczyć, że może odstąpić od uzasadnienia decyzji, jeśli w całości akceptuje ona żądanie strony (z oczywistych względów, nigdy nie nastąpi to w postępowaniach, w których jest więcej niż jedna strona, bowiem rozstrzygane są tam sporne ich interesy, a więc zawsze wydana decyzja nie zaakceptuje żądania jednej strony).

• Bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowanym za pomocą ważnego certyfikatu, jeśli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego;
• Pouczenie czy i w jakim terminie przysługuje od niej odwołanie do organu wyższego stopnia;
• Pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli od tej decyzji taka skarga może być wniesiona (by można było móc wnieść skargę do sądu, to decyzja ta musi być ostateczna, a więc albo wydana przez organ drugiej instancji wskutek odwołania, albo wydana co prawda przez organ w pierwszej instancji, ale przepisy prawa stanowią, iż nie przysługuje od niej odwołanie).

Żródła:

1.  Uchwała (5) NSA w Warszawie z dnia 13 października 1997, FPK 13/97, LEX nr 31616.
2. Wyrok NSA w Krakowie, z dnia 4 lipca 1997, I SA/Kr 88/97, LEX nr 31511, w którym czytamy, iż:Decyzja nie zawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
3. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981, SA 1163/81, LEX nr 10683, w którym czytamy, iż: pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawiezałatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
4. Tak właśnie: Wyrok SN zdnia 2 października 2002 roku, III RN 149/01, LEX nr 79473.
5. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2013 roku, I SA 178/83, LEX nr 9737.