Unijna zwykła procedura ustawodawcza

Podstawowym narzędziem stanowienia unijnego prawa jest zwykła procedura ustawodawcza. Dzięki Traktatowi z Lizbony zastąpiła ona poprzedzającą ją procedurę współdecydowania, a także objęła kolejne obszary unijnej aktywności. Obecnie w ramach niej uchwalanych jest 95% unijnych aktów w 85 dziedzinach. Zasady i sposób przeprowadzenia zwykłej procedury ustawodawczej znajdują się w art. 294 TFUE. Procedura przewiduje dwa czytanie i ewentualnie trzecie, poprzedzone procedurą pojednawczą.

Inicjatywa ustawodawcza

Projekt Komisji jest jedyną podstawą do przyjęcia aktu ustawodawczego, z wyjątkiem przeciwnego postanowienia Traktatów. W praktyce, akt może zostać przyjęty „z inicjatywy grupy Państw Członkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego” (art. 289 ust. 4 TFUE), głównie w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Takie uprawnienie musi jednak wprost wynikać z konkretnego postanowienia traktatowego.

Komisja może przedstawić projekt również na podstawie Europejskiej Inicjatywy Ustawodawczej. Grupa co najmniej miliona obywateli UE z co najmniej 7 państw członkowskich może zwrócić się do Komisji o przedłożenie wniosku legislacyjnego, po spełnieniu warunków określonych w Rozporządzeniu w sprawie inicjatywy obywatelskiej z 2011 roku. Komisja nie jest jednak związana taką inicjatywą i podejmuje ostateczną decyzję dotyczącą przedstawienia lub nie wniosku.

W praktyce więc i co do zasady, jedynie Komisja rozpoczyna unijną zwykłą procedurę ustawodawczą. Projekt aktu publikowany jest w Serii „C” Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej i przekazywany jest Parlamentowi, Radzie, parlamentom narodowym, a także, o ile wymagają tego Traktaty, Komitetowi Regionów lub Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu.

Pierwsze czytanie

W ramach pierwszego czytania, Parlament formułuje swoje stanowisko dotyczące projektu ustawodawczego. Jest ono przygotowane przez rapporteur, omawiane w komisji parlamentarnej, a następnie dyskutowane na posiedzeniu plenarnym. Stanowisko to zawiera propozycje poprawek wraz z uzasadnieniem. Parlament nie ma wyznaczonego terminu na zajecie stanowiska, natomiast powinno to nastąpić w racjonalnym czasie.

Następnie, EP informuje o swojej pozycji Radę. Ta ostatnia może albo przychylić się do poprawek – wówczas akt przyjęty zostaje w brzmieniu nadanym mu przez Parlament, lub też przyjąć własne poprawki, informując o nich i podając ich przyczyny Parlamentowi. Na tym etapie również Komisja odgrywa pewną rolę, ponieważ informuje Parlament o swoim stanowisku. Warto wspomnieć, że trzy instytucje „trójkąta decyzyjnego” prowadzą nieformalne negocjacje, dzięki którym większość aktów przyjmowanych jest na tym etapie procedury.

Drugie czytanie

Parlament bada propozycje Rady i w ciągu 3 miesięcy podejmuje jedną z następujących decyzji: 1) akceptacja stanowiska Rady przyjętego w pierwszym czytaniu, co prowadzi do uchwalenia aktu w brzmieniu nadanym mu przez Radę, 2) odrzucenie jej większością głosów wchodzących w skład EP członków, w wyniku czego procedura zostaje zakończona nieprzyjęciem aktu, 3) taką samą większością, przyjęcie poprawek do stanowiska Rady i przedłożenie ich zarówno Komisji jak i Radzie, aby mogły wyrazić swoją opinię. Jeśli Parlament nie wypowie się w kwestii projektu Rady w wyznaczonym terminie, akt uważa się za przyjęty w brzmieniu odpowiadającym stanowisku Rady.

Następnie projekt aktu trafia do Rady. Ta również dysponuje okresem trzech miesięcy, jednak może wybrać jedno z tylko dwóch rozwiązań: 1) przyjecie poprawek, co skutkuje przyjęciem aktu w formie nadanej mu przez Parlament lub 2) odrzucenie ich, co otwiera 6-tygodniowy termin na zwołanie Komitetu Pojednawczego. Rada głosuje większością kwalifikowaną, natomiast jeśli opinia Komisji była negatywna, wymagana jest jednomyślność.

Procedura pojednawcza

Jeśli do tej pory akt nie został uchwalony, przewodniczący Rady, działając w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu, zwołuje komitet pojednawczy. Procedura pojednawcza ma na celu konfrontację przedstawicieli dwóch unijnych legislatorów, występujących w tej samej liczbie tak, aby mogli wypracować porozumienie i przyjąć wspólny tekst. Członkowie Rady lub jej przedstawiciele głosują większością kwalifikowaną, podczas gdy przedstawiciele Parlamentu większością głosów reprezentantów. Dyskusja w komitecie pojednawczym oparta jest na stanowiskach przyjętych przez instytucje w drugim czytaniu. Członkowie komitetu mają 6 tygodni, aby dojść do porozumienia, w przeciwnym wypadku procedura kończy sie nieprzyjęciem aktu.

Komisja również bierze udział w pracach komitetu, natomiast nie podejmuje żadnych decyzji, a jej zadaniem jest podejmowanie inicjatyw mających doprowadzić do zbliżenia stanowisk dwóch legislatorów.

Trzecie czytanie

Zgoda osiągnięta w komitecie pojednawczym otwiera drogę do kolejnego etapu procedury – trzeciego czytania. Zarówno Parlament, jak i Rada mają 6 tygodni, aby przyjąć tekst aktu, wypracowany w komitecie, głosując odpowiednio większością oddanych głosów i większością kwalifikowaną. Każda z tych instytucji może wystąpić o przedłużenie 6-tygodniowego terminu o maksymalnie 1,5 miesiąca. Oczywiście jeśli akt nie zostanie uchwalony przez którąś z instytucji, procedura kończy się niepowodzeniem.

Odmienności procedury

Kilka różnic zauważyć można w przypadku, gdy akt pochodzi od grupy Państw Członkowskich, od zalecenia Europejskiego Banku Centralnego lub wniosku Trybunału Sprawiedliwości UE. W takim wypadku, Komisja powinna zostać poinformowana o projekcie aktu oraz o stanowiskach Parlamentu i Rady przyjętych w pierwszym i drugim czytaniu. Komisja może również, w inicjatywy własnej lub na prośbę legislatorów, wydać opinię, a także brać udział w procedurze pojednawczej.

Publikacja i wejście w życie

Uchwalony akt podpisywany jest przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i Rady, a następnie publikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wejście w życie następuje w dniu określonym w akcie, a w przypadku jego braku – dwudziestego dnia po jego publikacji.